为落实国家部委关于城市社区嵌入式服务设施建设的部署要求，推动优质普惠公共服务惠及全民，把社区建设成为人民群众的幸福家园，自2023年11月起，在市自然资源局的统筹部署及带领下，我院积极参与了我市城市社区公共服务设施专题调研工作。调研组实地走访了香洲区、金湾区、高新区、横琴粤澳深度合作区等11个邻里中心项目、3个社区用房项目，与相关部门、园区、街道、社区及企业召开3场专题座谈会，分析了国内外多个城市案例，对我市城市社区公共服务设施的规划建设及存在问题进行了充分讨论。对标城市社区“嵌入式”服务设施建设工作要求，经调研组梳理总结，报告如下：

一、以城市社区嵌入式服务设施建设要求为指导

2023年11月以来，国家部委先后印发了《国务院办公厅转发国家发展改革委<城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案>的通知》（国办函〔2023〕121号）《国家发展改革委 住房城乡建设部 自然资源部关于实施城市社区嵌入式服务设施建设工程的通知》（发改社会〔2024〕100号）和《城市社区嵌入式服务设施建设导则（试行）》等文件，对城市社区嵌入式服务设施规划建设及运营提出要求。经认真研究，调研组认为以下工作要点值得结合我市实际重点研究：

（一）“宜建则建，宜改则改”的工作原则

按照“宜建则建、宜改则改”的原则，坚持改造和新建相结合，大力推进规模适度、经济适用、服务高效的社区嵌入式服务设施建设。重点推广和优先建设（改造）功能复合集成的社区嵌入式服务综合体（社区服务中心），为居民提供一站式服务。暂不具备条件的社区，可采用插花式等方式，分散建设功能相对单一的嵌入式服务设施。允许试点城市因地制宜探索设施建设标准。

（二）优先完善紧缺功能，逐步补齐短板

社区嵌入式服务设施面向社区居民提供养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等一种或多种服务。各地要根据群众需求、市场供给和财政能力，优先和重点配置群众普遍急需紧缺的服务功能，逐步补齐其它服务短板。

（三）发挥市场机制，明确建设运营模式

要注重发挥市场机制和规模效应，根据社区居民需求、市场供给和财政能力，科学选择公建民营、民办公助、政府购买服务等建设运营模式。支持探索引入专业性机构，开展连锁化、托管式运营社区嵌入式服务模式；支持各地积极建设培育社区服务“领跑者”企业和服务品牌。

二、摸查我市现有城市社区公共服务设施规划实施情况

自2016年起，我市城市社区公共服务设施便由邻里中心和社区用房共同组成。邻里中心集文化、体育、医疗卫生、社会福利、社区服务、商业服务、市政公用和交通等功能为一体，按照服务半径、人口规模集中配置；社区用房按照《广东省住房和城乡建设厅广东省民政厅关于规范新建住宅物业配建社区公共服务用房的通知》（粤建房〔2015〕122号）《珠海市人民政府办公室关于印发进一步加强住宅小区社区公共服务用房建设和管理工作意见的通知》（珠府办函〔2016〕2号）文件要求，在用地出让时根据住宅建筑规模在地块内配建。目前，邻里中心和社区用房共同提供着我市城市社区的公共服务，具体情况如下：

（一）邻里中心

2015年，市人大批准实施《珠海城市概念性空间发展规划》，我市首次构建起由“城市核心-片区中心-基本城市组团中心-邻里中心”组成的四级中心体系。同年，邻里中心服务规模、设施配置及建设标准等要求均纳入了《珠海市城市规划技术标准与准则》（以下简称《标准与准则》），随后我市规划编制成果中均按要求配置了邻里中心，为邻里中心的建设实施提供了规划保障。邻里中心作为“四级中心体系”中最贴近社区的服务中心，能够向居民提供便利且功能复合的社区综合服务，包括文化、体育、医疗卫生、社会福利、社区服务、商业服务、市政公用和交通等，基本涵盖社区居民日常生活所需的各个方面，与当前国家部委提倡建设功能复合集成的社区嵌入式服务综合体（社区服务中心）高度吻合。据统计，当前我市已建、在建及筹建的邻里中心项目共44个（数据截止至2024年4月），其中以香洲区优和汇红荔邻里中心、高新区港湾邻里荟、金湾区King One邻里汇及万科海上城市邻里中心等为代表的多个邻里中心项目已投入运营。

图1香洲区优和汇红荔邻里中心实景照片（笔者拍摄）

图2高新区港湾邻里荟实景照片（笔者拍摄）

图3金湾区King One邻里汇实景照片（笔者拍摄）

图4金湾区万科海上城市邻里中心实景照片（笔者拍摄）

经实地调研及座谈，调研组发现大部分邻里中心项目整体形象较好、建筑形态新颖、色彩明亮活泼，营造了高品质的室内外空间，已成为社区群众重要的公共服务中心和活动场地，受到社区居民高度认可。除以上优点外，仍存在以下需关注及解决的问题：

1.商业规模偏小，运营压力大。目前，我市建成投运的邻里中心项目以公共服务功能为主，商业规模普遍偏小。究其原因，在《标准与准则》及原土地供应方式中，邻里中心重点强调了公共功能属性，未充分考虑市场参与，对商业功能和规模未开展重点研究；在实际操作中，常以划拨方式或企业配建后返还的方式供地，建成后移交政府或由政府指定国企运营。该模式下，政府财政投入大、负担重，纯公益功能的邻里中心无长久收益机制反哺，后期运营压力将逐步增大。

2.移交工作不顺畅，管理机制不健全。邻里中心建设完成后要求移交给政府指定单位接收管理，因项目建设成本高、移交装修标准不明确等原因，建设单位常以毛坯状态办理移交，由接收单位负责内部装修；部分项目考虑到建设运营成本，采用购买服务等方式进行使用权有偿移交，但接收单位因财政经费和人员配置有困难等原因迟迟未能接收，致使部分公共用房空置，造成资源浪费。

3.建设相对滞后，实施时序缺乏统筹。调研组发现，我市部分地区居住用地已建设完成并交付使用，但周边规划的邻里中心项目因多种原因迟迟未启动建设，邻里中心与周边用地建设时序缺乏统筹，导致群众急需的社区公共服务供应严重短缺，造成了一定的社会影响。

（二）社区用房

2016年1月，市府办印发《珠海市人民政府办公室关于印发进一步加强住宅小区社区公共服务用房建设和管理工作意见的通知》（珠府办函〔2016〕2号），对社区用房建设、移交、管理等方面做出规定，要求新建住宅小区根据住宅建筑规模配建社区用房，用作社区公共服务配套，提供社区开展公共服务、志愿互助服务和群众性活动的场所，主要包括社区党组织和社区居委会的工作用房、居民公益性服务活动用房，具体为社区党组织办公室、居委会办公室、党员活动室、社区警务室、儿童活动室、青少年活动室、老年人活动室、卫生计生服务站、社区服务站等用房。

目前，我市新建住宅小区均按要求配建了相应规模的社区用房，并与首期住宅工程“同步设计、同步报建、同步施工、同步验收、同步交付使用”。社区用房已成为社区公共服务“补短板”行动的强有力抓手，部分社区用房已成为社区文化活动站、长者食堂和社区办公场地，为推动社区建设、社区公共服务“补短板”工作提供了实体空间。同时，调研组发现社区用房在规划实施中仍需关注以下问题：

1.布局零散，空间利用不合理。社区用房由各个新建住宅小区各自配建，在空间布局上缺乏整体统筹，新建居住区经常出现社区用房多处零散分布的现象，群众需要“多处跑”，使用不便。街道和社区在接收和使用这些零散分布的社区用房时，需加大人员配置、资金等方面的投入，管理成本高。老城区却经常面临新建社区用房不足，社区公共服务场地紧缺的情况。另外，社区用房的建设与住宅首期同步，均由建设单位承担，建设单位往往优先考虑住宅小区可售面积的空间设计，社区用房作为配建移交功能经常被安排在剩下的“边角料”位置，虽然在小区方案设计环节征求了街道及社区等接收单位意见，但因缺少对辖区内每处社区用房使用功能的系统研究或谋划，造成社区用房内部空间设计与后续实际使用需求脱节，因设计不合理导致空间使用效率低。

2.功能构成缺乏统筹，与邻里中心功能重叠。根据现行政策，新建住宅小区仅提供规定的建筑面积和空间作为社区用房，其具体使用功能没有明确要求，因缺乏使用功能上的整体统筹，往往与周边规划的邻里中心功能有重叠，如行政管理与社区服务、文化、计生服务等功能，在邻里中心和社区用房中均有提供（详见表1）。

表1社区用房与我市现行《标准与准则》邻里中心功能构成对比表

为避免重复建设，减少资源浪费，从公共资源供应、设施服务效率及群众使用方面等角度出发，亟需理顺邻里中心规划布局和社区用房配建的关系，构建结构清晰、主辅明确的城市社区公共服务体系。

3.移交工作不顺畅，用房仍有空置现象。与邻里中心类似，我市要求社区用房由住宅小区建设单位建成后移交给街道或社区，由于移交装修标准未明确，建设单位常以毛坯状态办理产权移交手续，接收主体因装修经费困难，导致社区用房接收后闲置。另外，社区用房产权移交时须按规定缴纳税费，按现行规定，该项税费由建设单位承担，降低了建设单位办理社区用房移交手续的积极性，也可能出现因拖延而造成空置浪费的现象。

三、衔接城市社区嵌入式服务设施建设要求提出工作建议

为提高我市社区公共服务能力，完善社区公共服务供应体系，及时解决我市邻里中心及社区用房在规划建设管理中遇到的问题，调研组以城市社区嵌入式服务设施建设要求为指导，提出以下工作建议：

（一）理顺社区公共服务体系，明确配置原则

搭建我市“邻里中心+社区用房”的配置模式，将社区用房纳入邻里中心体系，按照“宜建则建、宜改则改”的原则，推广和优先建设（改造）功能复合集成的一站式社区嵌入式服务综合体——邻里中心。邻里中心服务范围内的新建住宅小区原则上不再配置社区用房，邻里中心服务范围外新建住宅小区应结合服务需求评估结论配建合适规模的社区用房，并纳入邻里中心体系内统筹规划，统一管理。鼓励结合实际对老旧小区补建社区嵌入式服务设施适当放宽规划条件要求；建议加快社区周边闲置厂房、仓库、集体房屋、商业设施等社会存量资源盘活和改造开发，鼓励引导机关、企事业单位等盘活闲置用地用房按照相关规定用于发展社区嵌入式服务。

（二）优化邻里中心服务功能，提高适应性和市场积极性

为保障邻里中心可持续运营，充分调动市场积极性，减少政府财政投入，建议参考新加坡（重要的邻里中心商业规模占比一般为50%以上）、苏州工业园（商业规模占比均为55%以上）等地的建设实践或规范标准，明确邻里中心功能构成应以商业为主。进一步对接各部门需求，在梳理校核相关标准基础上提出设施配置千人指标，按人口规模配置相应设施。在土地空间充足的地区，鼓励结合邻里中心适当预留发展空间，应对未来之需；老城区应因地制宜，优先配置社区紧需、急需的功能，统筹兼顾现状保留设施，共同服务社区群众。鼓励用地更新复合利用，对利用存量建筑改造建设社区嵌入式服务设施的项目，建议一定年限内可不改变原用地主体和原规划条件，在项目报建时给予适当政策引导和支持；对超出规定年限的项目，应按程序组织规划调整工作。

（三）加快补齐政策短板，保障邻里中心各项工作有序开展

为加快推进我市邻里中心的规划建设工作，建议加强邻里中心在土地供应、建设移交等方面的研究工作。在土地供应方面，从激发市场活力角度出发，研究制定邻里中心地价减免政策，激发市场积极性。在建设方面，应统筹安排好邻里中心建设时序，保障设施建设与住宅小区开发、群众需求相匹配。在移交方面，由各区政府（管委会）根据各区（功能区）实际牵头研究配套政策，明确邻里中心（含社区用房）内各项公共用房移交名录、装修标准、移交程序和时间、税费减免等内容，清除移交过程中可能存在的障碍；同时，强化接收单位、使用单位在邻里中心（含社区用房）规划设计及方案审批环节参与度，明确准确的使用需求，确保各项公共服务用房空间设计合理、方便使用。

（四）构建邻里中心统一运营管理机制，发挥市场作用

为激发市场对邻里中心规划建设的积极性，建议坚持“政府主导、企业投入、市场化运作”的原则，构建长效、可持续的运营管理机制。建议成立专门机构或指定国有企业负责邻里中心接收和运营管理，通过规范化管理及市场化运营手段，统筹平衡邻里中心建设、公共服务供给等成本投入与商业收益的关系，在区域范围基本实现收支平衡，支撑邻里中心可持续运营，为群众提供长期、稳定的高品质一站式社区综合服务和社区交往空间。

感谢市自然资源局、各分局及业务科室对本次调研工作的支持和指导。

撰稿：王少博，肖靖（规划设计分院）

校对：陈绿军，审核：陈德绩