为深入贯彻落实党中央关于实施乡村振兴战略的决策部署和习近平总书记关于“三农”工作的重要论述精神，推进“自然资源助力乡村产业发展大调研”相关工作， 近日，珠海市自然资源局组织一场围绕乡村振兴的讲座交流会，讲座由土地开发中心主任干婕主持，我院副总工程师、规划分院总工程师向守乾，规划分院副总工程师、国土空间规划一所所长陈静沂，国土空间规划一所规划设计师黄祯受邀参加。此次座谈交流会还就发展壮大村集体经济现状、存在的突出问题、发展瓶颈、自然资源要素保障乡村产业发展的突破口和新路径等内容进行了探讨。

图1 参会现场照片

一、珠海市村庄和村庄规划编制概况

珠海市共122条行政村，村庄人口约为40.33万，占全市总人口16.59%，村庄掌控建设用地约为59.84平方公里，占全市建设用地总量的16.25%。

图2 珠海市乡村分布和村集体掌控建设用地情况

我国建立国土空间“五级”（国家、省、市、县、镇）“三类”（总体规划、专项规划、详细规划）的规划体系，村庄规划是城镇开发边界外指导乡村分类土地用途管制的法定依据。珠海市已于2013-2015年实现全市村庄规划全覆盖，近年随着国土空间的管控转型，全市已启动49条“多规合一”的村规修编。

2018年珠海市住房和城乡建设局起草了《珠海市村庄整治规划编制指引》，助力实践完成了18条样板村农房风貌提升和空间亮化；2019年斗门区依托石龙村、上洲村2条广东省优化提升试点村，依据广东省自然资源厅公布的《广东省村庄规划编制技术指南（试行）》，率先打响了“多规合一”村规编制的第一战；随着近年各分区国土空间总体规划相继取得批复，我市的村庄规划编制技术路线基本成熟。

图3 近5年珠海市国土空间背景下的村庄规划修编启动情况

二、典型村的规划编制政策指导要点

规划编制总体要求：编制内容从侧重建设空间到“生态＞农业＞建设”的全域全要素管控，强调近期实施项目的自然资源要素保障。

规划编制内容指导要点：规划先行，落实上位规划刚性控制内容，县、镇统筹，以乡村布局规划为重点，补短板强弱项，优先保障近3年可以实施项目的空间需求，严格落实“一户一宅”、推进绿美珠海生态和人居环境风貌规划建设管控，促进一二三产业融合。

相关政策和建设工作的指导要点：落实省、市关于推进“百千万工程”实施的政策文件要求，衔接村庄涉及的近期重点建设项目。

规划编制成果要求：去繁从简，依托“一图一表一规则”进一步强调法定刚性控制内容及村民易懂的成果形式。

图4 典型村主要政策指导文件

三、乡村规划师助力乡村产业发展的规划实践路径

规划内容：村庄规划编制应体现坚持农民主体地位、务实规划、突出重点、生态优先、绿色发展、因地制宜、彰显特色、简约实用、通俗易懂的原则。通过对村庄空间布局、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化传承与保护、基础设施和公共服务设施、产业发展空间、农村住房布局、村庄安全和防灾减灾等内容进行全域全要素统筹，推进乡村地区的高质发展。

图5 村庄规划编制技术路线

规划路径：规划编制应符合《广东省自然资源厅关于明确市县级国土空间总体规划数据库启动条件及使用规则的通知》的相关要求，用地优化布局过程中应落实国土空间底线控制要求，衔接区域基础设施工程线位，结合权属信息和现状地形地貌条件，考虑村庄需求包含产业发展、基础设施、公共服务设施、人居环境整治等现状诉求。

图6 管控要素衔接示意

图7 与区域基础设施衔接示意

图8 与权属信息衔接示意

用地保障：通过对法定控制线的细化落位、区域基础设施位置的空间规避，土地房屋权属的细致摸查，地形地貌的现状调查，充分保障乡村产业落地的可行性。同时对规划新建项目内容，与《广东省自然资源厅关于明确市县级国土空间总体规划数据库启动条件及使用规则的通知》对城镇开发边界外布局建设项目提出的准入目录进行校核，进一步提升对新增建设用地使用用途的规划科学性。

图9 产业用地规划条件示意

规划效用：最终形成以“一图一表一规则”为核心的规划成果，作为乡村土地用途管制的法定依据，为乡村产业发展、村庄经营性建设用地入市、房地一体化管理、土地“三权分置”、农村宅基地制度改革等工作奠定扎实基础。

图10 村庄规划成果示意

四、珠海“多规合一”村规的编制重点趋势

4.1 重点趋势

（1）规划编制的科学性与实用性

需通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等多方面因素，强调因地制宜。

（2）村庄布局的优化与集约化

通过优化村庄布局，引导耕地连片保护和建设用地高效集聚，提升整体空间品质。同时，探索宅基地依法自愿有偿退出机制，鼓励村集体经济组织及其成员盘活利用农村闲置住房和宅基地。

（3）风貌管控与文化传承

注重乡村风貌提升，推广使用农村住房建设风貌选型图和施工设计参考图。

4.2 产业选型引导

（1）与村庄规划紧密结合

在“多规合一”村庄规划中，明确产业发展定位，根据村庄资源禀赋和区位优势，引导发展特色农业、乡村旅游、休闲农业等产业。

（2）支持产业融合发展

鼓励农村一二三产业融合发展，支持农产品加工业和农村服务业发展，推动农村产业多元化发展。

4.3 经营性建设用地规划

（1）明确用途与布局

合理划定经营性建设用地范围，明确其用途和布局，确保与村庄整体发展相协调。

（2）用地条件弹性管控

经营性建设用地的使用需符合国土空间规划和村庄规划，细化规划用地条件，预留功能转换的弹性，加强监督管理。

4.4农民公寓规划用地条件

（1）集约化建设

鼓励采用多、高层公寓式住宅形式建设农民公寓，以满足更多村民的居住需求。

（2）保障村民权益

参与农民公寓建设的农户共同拥有宅基地使用权，并拥有一户一证的住房所有权。同时，建议因建设农民公寓节约的土地由村集体经济组织统一建设和经营管理，经营收益主要分配给参与公寓式住宅分配的农民。

通过以上趋势和措施，珠海在“多规合一”村规编制中，不仅优化了村庄规划和土地利用，还为乡村产业和农民居住提供了有力支持。