一、调研背景
 

为切实解决珠海市农村留用地指标落实和开发利用的问题和瓶颈，进一步促进农村留用地的高质量开发利用，为珠海市未来土地开发利用和国土空间规划编制提供保障。10月26日至29日，市自然资源局组织20余人的调研团队，前往杭州市调研农村留用地开发利用情况，我院潘裕娟、田向阳、陈佳威、刘明杨、许金华、杨智怡等人参加。本次调研通过座谈交流和案例考察等方式，学习杭州市在留用地指标落实、开发建设、效益分配、后期监管等开发管理方面的经验。

与杭州市规划和自然资源局座谈

与杭州市各区农村留用地开发利用相关部门座谈
 

二、学习案例介绍
 

杭州市是国内较早实行村级留用地政策的城市之一，经过二十余年的积极探索，逐渐形成了健全的留用地开发利用和监督管理制度。特别是2014年杭州市出台《杭州市区村级留用地管理办法（试行）》后，市内各区也相继出台了相关实施意见或细则，进一步推动了杭州市农村留用地的高质量、高效率建设，这对于珠海农村留用地的规划及开发利用有着重要的借鉴意义。

杭州市农村留用地各时期政策文件及重点内容一览表

1. 总体要求

根据杭州市2014年出台的《杭州市区村级留用地管理办法（试行）》，农村留用地一般可采取自主开发、合作开发、统筹开发、项目置换物业方式开发或留用地货币化处置等模式。其中：

自主开发模式：由村集体经济组织自行组织开发，需出具不对外合作开发的书面承诺，按相关文件规定的程序办理协议出让手续。
 

合作开发模式：采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让，由村级集体经济组织与合作方组建项目公司联合开发。村级集体经济组织所占股份不低于51%。
 

统筹开发模式：由区政府（管委会）协调，统筹多家村级集体留用地指标，统一开发建设。也可由多家村级集体经济组织联合自主开发、合作开发或委托区政府（管委会）指定的国有公司或统一招商确定的单位进行开发建设。
 

项目置换物业：采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让留用地，并在土地出让时根据地块实际情况合理确定出让起价，以项目建成后无偿移交村级集体经济组织物业面积为标的，无偿移交物业面积最多者为地块竞得人。
 

留用地货币化：对于尚未落实或无法落地的留用地指标，可由政府进行货币化收购。
 

2. 各区主要做法
 

（1）西湖区实行“三统一”开发
 

2017年，西湖区在总结以往留用地开发利用实践的基础上，开创了统一规划、统一开发、统一管理的“三统一”开发模式。
 

统一规划：整合优化留用地布点规划，编制留用地产业规划，明确业态定位，有效避免留用地项目同质化、低端化、碎片化。
 

统一开发：由区属国企西湖投资集团负责留用地开发建设，实行统一管理，通过西湖投资集团引进战略合作伙伴及品牌开发商，严格把控，提升项目品质。
 

统一管理：项目建成后，村级集体经济组织所持物业可委托西湖投资集团等运营管理，按照同等物业评估价确定物业返租价格，具体方式由村级集体经济组织和西湖投资集团等协商约定。
 

目前，西湖区已选定绿城、滨江、万科、龙湖、德信、宝龙、银泰、众安房产及广州城建等9家企业参与留用地合作开发。项目建设资金由西湖投资集团与企业按股权比例对等投入（村社51%、西湖投资集团25%、房开企业24%）。
 

典型案例：五幸银座
 

五幸银座是五幸社区与西湖投资集团及滨江集团合作开发的留用地，将于2021年交付使用。该项目总用地面积12645平方米，由两幢单体建筑组成，总建筑面积57009平方米，项目总投资3.4亿元。五幸社区股份经济合作社控股51%，包括地上和地下物业；西湖投资集团和滨江集团控股49%，预计该项目每年将给村集体经济带来800余万元的稳定收益，将惠及五幸社区3100多名群众。

五幸银座项目效果图

现场调研五幸银座
 

（2）余杭区、萧山区鼓励采用额度换房产模式
 

余杭区与萧山区则根据自身留用地落实任务量大且用地不足的特点，提出了“额度换房产”的模式。额度换房产是指村（社区）使用村级留用地额度与做地主体置换房产的一种操作模式，置换房产由做地主体或国有平台负责筹集。
 

置换房产可为做地主体或国有平台已持有的商业用房、办公用房、多高层安置公寓底商营业房、邻里中心、人才公寓等非商品住宅用房，也可通过新建、购买等途径予以落实，置换房产原则上在本镇街（平台）区域范围内落实。
 

典型案例：余杭区运河街道留用地置换房产项目
 

余杭区运河街道双桥村、黄湖镇青山村、崇贤街道鸭兰村等65个村通过以留用地指标置换房产的方式，与杭州余杭金融控股集团有限公司下属子公司签订协议。按照方案，65个村共拿出288亩留用地指标，置换余杭区五常街道西溪北苑空置房源406套，房产面积共计57567平方米。项目主要以人才公寓为定位，对接未来科技城。预计全年65个村将收到出租金2000多万元，届时各村年经营性收入将达到或超过70万元，实现“造血”式增收。

余杭区村级集体经济消薄项目签约仪式

西溪北苑人才公寓
 

（3）拱墅区、江干区以留用地作为产业发展平台
 

拱墅区十分注重留用地项目产业定位的科学谋划，根据地块实际情况因地制宜、因时制宜开展招商选资，大力引进“6+2”产业项目，鼓励与数字经济、制造业“双引擎”产业配套接轨。项目开发前，应根据城市规划和产业发展导向，结合区域位置和市场调查确定产业定位，提出可行性研究方案，经属地街道审查后，提交区留用地开发建设领导小组备案。
 

江干区要求区发展经信局制定全区留用地发展计划，引领全区留用地产业定位符合全区产业发展导向。项目开发建设需经区留用地办组织开展产业论证，论证重点包括：资金来源、产业定位、开发模式、合作开发意向单位的评价。留用地项目建成后，鼓励街道或区属国有企业对村级集体经济组织自持物业或整体物业进行整体返租，统一招商管理，形成产业集聚效应。
 

典型案例：阮家桥经济合作社的银泰城
 

阮家桥经济合作社与中国银泰投资有限公司合作开发投资银泰城项目，其中阮家桥经济合作社以土地作价入股，占总项目股份的51%，中国银泰投资有限公司占49%。银泰城项目于2011年动工，2012年正式开业，建筑面积约42万平方米，项目总投资约为25亿元。业态包括银泰百货、甲级写字楼、商务酒店、步行街、国际名店坊等多种功能，是拱墅区的城市商业中心区。

银泰城现状业态

现场调研银泰城

三、珠海启示
 

1.指标核准，妥善解决历史遗留问题。明确指标核算标准，分类梳理各时期征地产生的留用地指标，建立账目明晰的农村留用地“一本帐”。
 

2.规划引领，统筹做好留用地布点规划。在国土空间规划的背景下，科学合理编制留用地布点规划，力求农村留用地指标落到实处。
 

3.建章立制，加强农村留用地开发利用。尽快出台市级层面的留用地管理政策，对留用地的指标核算、开发建设、项目监管等方面作出规定，并指导各区制定相应实施细则。
 

4.主动服务，做好农村留用地审批登记。各级政府协同做好农村留用地项目的用地报批、项目审查等工作，加快推进农村留用地项目开发建设，并结合市、区产业发展规划，提出留用地的功能定位，形成规模集聚效应。
 

5.强化监管，切实保障农村集体利益。各级政府及各部门要切实做好留用地项目前期介入、中期审查、后期监管等管理工作，督促纠正不合理、不合规的开发建设行为。
 

6.加强领导，建立留用地常态工作机制。市、区政府组织成立各级留用地工作领导小组，明确相关部门主体责任，将留用地开发建设纳入绩效考核机制，推进留用地的指标管理及开发建设工作。